Oleh : Jan Hoesada – Anggota KSAP
1.Pendahuluan.
Pada rapat akhir KSAP tutup tahun 2020, terwacana pertanyaan ; apakah KSAP perlu mempunyai agenda pembuatan LRA berbasis akrual ?
2.Teori Pemicu Anggaran Berbasis Akrual.
Pertama, Atribut utama accrual budgeting adalah penyajian informasi yang memadukan beban pada periode munculnya beban (incurred), sesungguhnya dipicu oleh fenomena pengakuan perolehan & pencatatan aset berasal dari hutang. Kedua, Anggaran akrual memecahkan hambatan tradisi lama teknologi apropriasi atau penjatahan dalam cash based budgeting, yaitu persetujuan alokasi anggaran oleh DPR untuk pengeluaran kas untuk suatu periode anggaran kecuali belanja modal lintas tahun anggaran atau semacamnya.Ketiga, Apabila anggaran kas adalah input based budgeting[1], anggaran akrual adalah input-output based budgeting pada sistem kepemerintahan berorientasi hasil (result-oriented government[2]).
3.Teori Karakteristik Anggaran Akrual.
Pertama, Outcomes dan outputs merupakan hal penting, sehingga anggaran akrual sebetulnya mempunyai karakter anggaran kinerja (performance budget), harus dibandingkan dengan target, tolok ukur atau kriteria tertentu. Dokumentasi anggaran berbasis kerangka dasar accrual-based outcome & ouput[3], dalam suatu kerangka hubungan antara sasaran/outcomes/output dengan struktur organisasi Departemen fungsional,Pemda,instansi pemerintahan. Departemen fungsional,Pemda,instansi pemerintahan selalu berfokus pada tupoksi /tanggungjawab utama dan sasaran[4]/outcome/output/dampak[5] utama. Laporan raihan sasaran/outcomes/output harus ditulis dalam bahasa yang lugas, sederhana, mudah dipahami untuk mencapai transpransi lebih besar[6]. Departemen Keuangan bertugas membangun ukuran kinerja umum yang dapat digunakan sebagai dasar penentuan sasaran/outcomes/ouput Departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan, dasar penilaian ouput (model used for pricing output), serta dasar alokasi/distribusi/apropriasi kinerja bersama lintas Departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan (portofolio kinerja). Departemen Keuangan perlu menelaah cara pelaporan surplus/defisit realisasi anggaran terkait pada raihan output dan Laporan Keuangan[7]. Kinerja gabungan lintas Departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan dilaporkan teragregasi lintas departemen fungsional dan instansi pemerintahan, untuk memberi gambaran raihan kinerja nasional. Kedua, Apabila outcome departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan ter-agregasi menjadi besar, agregasi tersebut tetap saja dimaksudkan untuk menjelaskan suatu sasaran Departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan, sehingga harus dijaga jangan sampai agregasi justru menghilangkan/menutupi makna informasi kinerja. Apabila agregasi justru menghilangkan makna, maka suatu outcome ”besar” perlu dipilah menjadi beberapa sub-outcome / sub-output (komponen-komponen suatu outcome/ output tertentu) tersaji dalam sub-agregasi yang meningkatkan kualitas transparansi dan akuntabilitas umumnya, efektivitas biaya khususnya. Apabila suatu Departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan harus melaporkan kontribusi akibat kerjasama sehinggadapat mencapai outcome/output yang dilaporkan, (apabila ada) berdasar suatu dokumen memorandum kerjasama/kesepakatan kerjasama yang menjelaskan pembagian tanggungjawab antar departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan dalam mengejar raihan bersama itu. Ketiga, Berbeda dengan anggaran berbasis kas, anggaran akrual lebih terjalin lintas waktu tahun anggaran karena apa yang diakrualkan pada suatu periode anggaran, direalisasi pada periode (atau beberapa periode) anggaran selanjutnya. Karena itu, laporan tahunan juga terjalin lintas waktu dan perlu dilihat pengaruhnya pada kejadian-kejadian dalam satu bulan sampai satu triwulan tahun berikutnya (suatu gagasan yang mirip subsequent event dalam akuntansi). Karena suatu akrualisasi mungkin direalisasi pada beberapa tahun anggaran selanjutnya, maka konsistensi kebijakan dan format anggaran lintas waktu harus terjaga. Perubahan kebijakan anggaran dan format anggaran menyebabkan inkonsistensi jalinan antar tahun anggaran, dilakukan bila terpaksa. Perubahan harus dijelaskan pada pemangku kepentingan anggaran, agar mereka tetap dapat membandingkan anggaran/realisasi tahun tertentu dengan tahun-tahun sebelum terjadi perubahan format anggaran, dilengkapi penjelasan alasan perubahan kebijakan anggaran dan format anggaran tersebut[8]. Karena anggaran akrual terjalin lintas waktu tahun anggaran, maka penjelasan & pemahaman konseptualisasi penahunan [9]anggaran akrual kepada DPR/D merupakan tantangan tersendiri. Keempat, Anggaran akrual berada dalam suatu kerangka sistem informasi kinerja terjalin menyatu (integral) dengan kerangka anggaran berkomponen outcomes & output, di rancang sedemikian rupa agar ekspektasi/target/tolok ukur/standar dan kinerja nyata dapat di ukur dan dibandingkan. Tugas departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan mempertanggungjawabkan beda kinerja dibawah ekspektasi (dibawah target /tolok ukur) dalam bentuk laporan formal, yang menuntun kearah perbaikan kinerja tersebut pada periode-periode laporan selanjutnya. Karena itu, sistem anggaran memberi jaminan bahwa Departemen fungsional,Pemda,instansi pemerintahan bergerak maju ketingkat yang lebih baik dari waktu kewaktu. Kelima, Dasar anggaran akrual adalah (1)penyajian berbagai estimasi pendapatan akrual dilengkapi penjelasan berbagai ragam metode estimasi[10],(2) rincian dan konsistensi pencatatan estimasi outcomes & output, (3) hubungan outcomes & output dengan struktur organisasi Departemen fungsional, Pemda,instansi pemerintahan, (4) tingkat agregasi daripada apropriasi dalam portofolio kumpulan Departemen fungsional,Pemda,instansi pemerintahan, (5) penyajian agregasi anggaran, parameter anggaran, asumsi anggaran, estimasi kedepan, tabel rekonsiliasi dan tabel historis, (6) kesesuaian atau penyimpangan dari SPAP, (7) laporan tengah tahunan kinerja ekonomik dan fiskal , (8) penyajian pengeluaran anggaran per program, proyek, kegiatan suatu Departemen fungsional,Pemda,instansi pemerintahan, (9) perubahan dan trend lintas tahun. Alasan dan tujuan apropriasi beban/pengeluaran atau pendapatan / penghasilan harus dijelaskan dalam laporan, berdasar suatu peraturan per-UU-an tentang penjatahan teranggarkan (misalnya PAD, PBB). Keenam, Format anggaran berbasis akrual memungkinkan DPR menelusur balik usulan APBN secara lebih cermat untuk tiap Departemen fungsional, Pemda,instansi pemerintahan, proyek, program atau kegiatan Departemen fungsional,Pemda,instansi pemerintahan. Ketujuh, Disamping butir 2 diatas, outcomes jangka pendek, sub-outcomes, outcomes antara (mediating outcomes), harus dijelaskan dalam konteks outcome jangka panjang, outcome besar (grand objectives), outcomes lebih tinggi (higher outcome) dan outcome final (sasaran akhir, final objectives). Dimensi waktu menuju sasaran akbar jangka panjang diuraikan.Kedelapan, Pada umumnya, sebuah siklus anggaran akrual kira-kira 18 bulan[11] dari pengesahan APBN/D sampai pertanggungjawaban realisasi anggaran dan annual report selesai dilaporkan dihadapan DPR. Kesembilan, Pemerintah Pusat cq Departemen Keuangan diharapkan membangun kebijakan agar format anggaran akrual dapat disesuaikan dengan kondisi unik lapangan masing-masing departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan, namun struktur utama tetap menjamin konsistensi atau keseragaman tertentu antar departemen fungsional, Pemda, dan instansi pemerintahan[12]. Kesepuluh, Anggaran kinerja harus dapat digunakan untuk meningkatkan kinerja Pimpinan departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan. Dengan demikian realisasi anggaran kinerja berbasis akuntansi akrual secara realtime harus mampu menyediakan data historikal yang dapat dibandingkan dengan anggaran, mengetahui unjuk kerja dibawah target / indikator secara dini, dan dapat melakukan aksi korektif sepanjang tahun berjalan untuk meningkatkan kinerja. Beberapa jenis kinerja diharapkan publik berlaku tetap dan stabil[13] dari tahun-ketahun, sehingga pemantauan realisasi secara realtime adalah keniscayaan. Kesebelas, Outcomes dan output tak abadi, mungkin harus diubah, diganti, disempurnakan dari tahun anggaran ke tahun anggaran yang lain, sesuai perubahan GBHN / Propenas, perkembangan situasi eksternal dan global, perubahan misi,visi, tupoksi, strategi Departemen fungsional, Pemda, instansi pemerintahan , serta sesuai perubahan kebutuhan dan sifat masyarakat penikmat layanan pemerintahan.
