LEMBAGA NEGARA INDIPENDEN

LEMBAGA NEGARA INDIPENDEN

Disajikan Dr Jan Hoesada

PENDAHULUAN

Makalah adalah naskah akademis bagi KSAP cq Tim kecil Penyusun PSAP Dana untuk Entitas Non Pemerintah Penerima Dana APBN/D seperti Unit Badan Lain (UBL), Lembaga Negara Indipenden, Lembaga Negara Tidak Indipenden, atau Lembaga Ekstra Struktural. Makalah mengupas 15 konsep entitas LNI.

Sebagai catatan, naskah akademis ini disediakan pula sebagai bahan baku penyusunan Standar Akuntansi Pemerintahan  bagi LNI berswasembada bidang keuangan, yang beroperasi tanpa bantuan APBN/D sama sekali.

Trias politica adalah konsep usang sejak pendirian NKRI. Undang Undang Dasar Proklamasi tahun 1945 keluar dari azas trias politica eksekutif, legislatif dan yudikatif  dengan  kewajiban mendirikan BPK, lalu Komisi Pemilihan Umum, Badan pengawas Pemilihan Umum dan Dewan Kehormatan Penyelengara Pemilihan Umum. Power tend to corrupt, absolut power corrupt absolutely, terjadi penumpukan kekuasaan berlebihan pada pusat kekuasaan yang perlu diurai, agar terjadi check and balances. Muncul pula pameo”mengerjakan semua, semua tidak beres”, dan muncullah berbagai Komisi atau LNI pada berbagai pemerintahan bangsa bangsa di dunia.

Substansi indipendensi LNI (Jimly Asshiddiqie, 2008) mencakupi indipendensi institusional, indipendensi sumberdaya, indipendensi fungsional dan operasional,  sebagai berikut

• Indipendensi institusional atau struktural
• Indipendensi fungsional yang terbias oleh proses pengambilan keputusan, penetapan tujuan organisasi secara indipenden dan pemilihan instrumen indipendensi
• Indipendensi administratif, yaitu indipendensi/kemandirian keuangan dan SDM

Lembaga negara terklasifikasi menjadi

• Lembaga Negara Indipenden dan Lembaga Negara Tidak Indipenden.
• Lembaga Negara Struktural dan Lembaga Negara Nonstruktural
• LNI mungkin didirikan berbasis Piagam Perserikatan Bangsa – Bangsa, Deklarasi Universal HAM atau dokumen supranegara yang lain.
• LNI didirikan berbasis UUD atau LNI didirikan berbasis hukum di bawah UUD.
• Lembaga negara struktural dan nonstruktural (tidak terdapat pada struktur pemerintahan).
• Lembaga negara eksekutif dan lembaga negara non-eksekutif.
• Lembaga negara pemerintahan dan nonpemerintahan.
• Lembaga negara indipenden dan tidak indipenden
• Lembaga negara adhoc dan permanen
• Lembaga negara bidang (1)legislasi dan/atau (2)eksekutif dan/atau (3)yudikatif, dalam trias politica, dapat indipenden atau tidak indipenden, dapat LN struktural atau LN nonstruktural. Pada ketiga wilayah tersebut LNI dapat pula menjadi sekadar administrative agency (saja), misalnya LNI administrasi legislasi tertentu, LNI administrasi kegiatan eksekutif pemerintahan tertentu, atau LNI administrasi kegiatan yudikatif tertentu. Pada umumnya lNI administratif berada pada wilayah pemerintahan (eksekutif), misalnya LAN.
• Lembaga negara bersifat nasional (misalnya Komnas HAM, KPU) atau bidang tertentu saja (misalnya IJK oleh OJK, makro ekonomi oleh BI, keduanya -mikro & makro – oleh KSSK, KPAP untuk AP/KAP saja, KSAP untuk SAP saja)
• Lembaga negara konstitusional dan nonkonstitusional (mudah mudahan tidak pernah ada)
• Campuran karakteristik di atas, misalnya Lembaga negara nonstruktural indipenden.
• Lembaga negara departemen (misalya BLU) dan lembaga negara  non-departemen.
• Lembaga negara utama (terdapat pada konstitusi, dalam UUD, misalnya BPK, KPU) dan lembaga negara penunjang (auxiliary bodies, dapat muncul di UUD atau UU). Sebagai misal, KSAP adalah LNI bersifat menunjang UU Keuangan Negara, dibidang regulasi (legislasi akuntansi pemerintahan).
• Self regulated LNI atau regulated Sebagai misal, KSAP adalah self regulated agency, KSAP membuat sendiri SOP dan menentukan due process.
• LNI sebagai hasil benchmarking negara lain (misalnya lembaga Ombudsman dari Raja Swedia yang dikucilkan) atau LNI asli NKRI.

Zainal  Arifin Mochtar dalam karya berjudul Lembaga Negara Indipenden (2016) mengutip Bruce Ackerman (2000) dalam karya berjudul “ The New Separation of Powers” yang menyatakan bahwa modern constitutional theory membuktikan gejala perkembangan kekuasaan negara dan pola hubungan makin rumit, dalam hukum tata negara ditandai oleh gejala munculnya organ negara yang disebut komisi negara, lembaga negara indipenden, state auxiliary bodies atau state auxiliary agencies.

Pola pembagian kekuasaan UUD 1945 pra amandemen bersifat tidak murni, merujuk kepada division of power  versi Montesquiue. Kekuasaan rakyat tertuang pada MPR sebagai lembaga tertinggi negara yang kemudian memberikan kekuasaannya kepada berbagai lembaga tinggi negara.

Tujuan konstitusi antara lain mencegah tirani mayoritas, penerapan keadilan setara bagi minoritas. Tidak heran apabila pada awal era reformasi NKRI, muncullah berbagai komisi dibentuk langsung oleh presiden, seperti Komisi Ombudsman Nasional, Komnas Perempuan, dan banyak lagi yang bersifat lebih indipenden.

Diantaranya lembaga negara tersebut terdapat KSAP. Dengan demikian SAP tersebut akan berlaku efektif bagi KSAP sendiri dalam pertanggungjawaban berbentuk LK.

LATAR BELAKANG, ALASAN DAN KEBUTUHAN

Kebutuhan akan lembaga negara indipenden (LNI) disebabkan antara lain oleh

• LNI dibentuk dalam upaya mendorong transparansi, pemerintahan nan bersih, mengejar cita cita termaktub pada dasar negara dan UUD dan mencegah penyalahgunaan kekuasaan. Melepaskan suatu misi kenegaraan dari partai politik.
• LNI dibentuk untuk menyelamatkan negara dari kegagalan bernegara (failed state) dengan penguatan kelembagaan (institutional strengthening), pembangunan kapasitas bangsa (capacity building) dan kebutuhan perubahan kebijakan (policy changes).
• Sejalan dengan hal di atas, LNI didirikan untuk upaya luar biasa (extraordinary measure) untuk mengatasi hal hal tertentu, misalnya pendirian KPK yang bersyarat utama indipendensi.
• Kebutuhan akan LNI karena memang sebaiknya berbentuk LNI, misalnya BPK dan KPU.
• Negara tidak boleh mempunyai kepentingan untuk dirinya sendiri yang terlepas dari kepentingan masyarakat. Berbagai LNI didirikan oleh DPR sebagai alat negara, bukan alat pemerintahan, LNI untuk kepentingan DPR dalam mengawasi dan mengendalikan kabinet cq presiden, Bank Indonesia atau OJK. Sebagai contoh, Badan Supervisi BI melapor langsung kepada DPR.
• Istilah sosial identik dengan istilah masyarakat, di dalamnya termaktub beraneka-ragam dimensi masalah masyarakat. Kementerian sosial, Kementerian PU dan beberapa K/L lain mempunyai tugas hampir tanpa batas, dalam kondisi berlebih beban negara. Presiden berisiko mati langkah, tak dapat meminta pertanggungjawaban tentang sesuatu hal kepada K/L atau LNI yang telah ada, tidak dapat memberikan suatu tugas dan tanggungjawab baru kepada K/L dan LNI dibawah kepemimpinannya, sehingga terpaksa membentuk sebuah LNI baru.
• Krisis kepercayaan publik terhadap lembaga negara konvensional, misalnya kementerian / lembaga negara tertentu, dijawab dengan pembentukan KPK, Komnas HAM.
• Eksistensi LNI digambarkan oleh 248 lembaga negara indipenden yang diwajibkan oleh konstitusi 81 negara negara dunia. LNI diwajibkan didirikan oleh UUD NKRI adalah  KPU, Badan pengawas Pemilihan Umum, Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilihan Umum dan BPK.  AS mempunyai sekitar 30 LNI antara lain adalah The Consumer Product Safety Commission, Equal Employment Opportunity Commission, Federal Communications Commission, Federal Election Commission, Federal Energy Regulatory Commission, Federal Reserve Board of Governors, Federal Trade Commission, Interstate Commerce Commission, National Labor Relations Board, National Safety Transportation Safety Bard, Nuclear Regulatory Commission dan Security Exchange Commission. Free Trade Commission membuat peraturan hukum, pemberian izin usaha, pemberesan pertikaian diluar pengadilan, sanksi terhadap aktivitas melanggar hukum.                                                                         Di Inggris, terdapat Countryside Commission, The Office of Fair Trading, The Commission for Racial Activities, The Health and Safety Commission, dan lain lain. Dari raja Swedia yang dikucilkan muncul istilah ombudsman pada tahun 1700, yang berarti wakil rakyat yang sah yang mengawasi pejabat publik. Penggunaan struktur organisasi ombudsman dalam tatanegara modern menunjukkan gejala ketidakcukupan efektivitas DPR dan DPRD sebagai wakil rakyat yang mengawasi pemerintahan.

• Dicetuskan UU tertentu, misalnya OJK, sementara munculnya UU tersebut dipicu oleh kebutuhan mendesak, mati akal, mati langkah dan/atau meniru praktik bernegara di negara lain. Misal KPK.
• LNI adalah sarana masa transisi antar rezim, misalnya dari rezim otoriter menjadi rezim demokratis reformis dengan cara membentuk LNI dahulu, sebelum diselipkan pada struktur konvensional pemerintahan.
• LNI dapat dibubarkan, dimekarkan, digabung atau diintegrasikan.

Sebagai contoh Lembaga Ekstra Struktural (LES) berbentuk Badan Pembangunan HUKUM Nasional (BPHN) dilikuidasi dan dilebur ke dalam KHN, lalu KHN dilikuidasi dan fungsinya diintegrasikan kepada Kementerian Hukum dan HAM. Komnas HAM diintegrasi/digabung dengan Komnas perempuan dan KPAI. Komisi Ombudsman (sekarang ORI) adalah LES yang dibubarkan karena fungsinya dilaksanakan KPK dan UKP4.

• Trias politica dikembangkan lebih lanjut dengan pemanfaatan kelembagaan LNI.
• Kebutuhan zaman, kebutuhan masyarakat, perubahan lingkungan global dan nasional, memaksa pendirian suatu LNI. LNI dapat adhoc atau permanen.
• Dekonsentrasi kekuasaan (Jimly Asshidiqie, 2005) birokrasi yang terlampau tersentralisasi, besar, birokratis dan lambat.
• Kepercayaan masyarakat kepada birokrasi menipis (Susan D.Baer, 1988), terjadi pengalihan berbagai fungsi lembaga-lembaga eksekutif (mis. Komisi Ombudsman), legislatif dan yudikatif(mis. KPK, KY).
• LNI sebagai pelaksana kebijakan pemerintahan tidak populis, untuk menjaga popularitas kabinet.
• LNI didirikan bertujuan meningkatkan pamor politik penguasa, kebijakan menjadi barang dagangan pollitik, kebijakan tanpa cetak biru ketatanegaraan, dan mungkin keluar dari konsep ketatanegaraan. Sebagai misal, Komnas HAM didirikan Orde Baru untuk pembangunan citra politik NKRI dfi LN, pada awalnya dikuasai orang orang kepercayaan Presiden dan menjadi LNI bercitra tidak indipenden. Lalu era reformasi, karena UU 39/1999 tentang HAM,  Komnas HAM bercitra indipenden dan mampu berkarya nyata.

BERBAGAI BENTUK LNI

• LNI terbagi menjadi LNI Primary dan LNI Auxiliary.LNI Primary pada umumnya berbentuk Komisi, LNI Auxiliary dan LNI Daerah pada umumnya bernomenklatur
• LNI Daerah atau lembaga Daerah Indipenden dapat dibentuk pemerintah pusat untuk daerah tertentu, belum tentu dibentuk pemda.
• LNI dapat berstatus ad hoc atau permanen, sesuai misi, visi dan tupoksi LNI.
• LNI Kantor Pusat dan LNI Kantor Perwakilan atau Daerah.
• Terdapat dua kelompok bentuk lembaga negara, yang pertama adalah Lembaga Negara Tidak Indipenden(Dependent Regulatory Agencies atau DRA), yang kedua adalah lembaga negara indipenden(Indipendent Regulatory Board and Commissions atau IRC). Lembaga indipenden adalah lembaga yang bebas dari cabang cabang kekuasaan trias politica, lembaga tidak indipenden adalah lembaga  yang menjadi cabang cabang kekuasaan trias politica.
• LNI terbagi menjadi dua kelompok, yaitu LNI Advisory, LNI Coordinative atau LNI campuran keduanya
• LNI bentukan pemerintah sendirian, atau bersama swasta dan/atau masyarakat.
• LNI bentukan pemerintah terbagi atas
  • LNI bentukan Presiden NKRI
  • LNI bentukan K/L pemerintah pusat
  • Lembaga Daerah Indipenden bentukan pemerintah daerah
• LNI bentukan legislatif sendirian, atau bersama swasta dan/atau masyarakat.
• LNI bentukan yudikatif sendirian, atau bersama swasta dan/atau masyarakat.
• LNI bentukan eksekutif, legislatif dan yudikatif, bersama atau tidak bersama swasta dan/atau masyarakat.
• Lembaga Negara tidak Indipenden (Dependent Regulatory Agencies) pada umumnya merupakan perpanjangan tangan pemerintah, bagian suatu K/L dan tergantung kemauan politik presiden, di NKRI antara lain adalah Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Komisi Keplisian dan Komisi kejaksaan.
• Lembaga indipenden dengan fungsi campuran; dengan dimensi regulatif (perizinan, hak-kewajiban dan tatacara kerja), adminsitratif, pengawasan, penegakan hukum al. penilaian salah/ benar, keputusan melanggar/patuh dan penetapan sanksi, dan pembinaan. Salah satu contoh terkini adalah OJK yang memiliki kekuasaan regulatif, pengawasan, pengenaan sanksi tanpa melalui proses pengadilan dan kekuasaan penyidikan.
• Lembaga indipenden vs lembaga penunjang cabang cabang kekuasaan trias politica (state indipendent agencies vs state auxciliary agency). Contoh lembaga indipenden; Komnas HAM, sesuai Pasal 3 Keppres 50/1993.
• LNI berhak mengatur sendiri (self regulatory agencies), mendapat wilayah pengaturan sendiri disamping tetap mematuhi segala aturan kepemerintahan dari lembaga di atasnya. Sebagai misal, Komite Kerja KSAP membangun sendiri due process
• LNI didirikan berdasar UU (melalui DPR) vs LNI tidak berdasar UU. Pimpinan dan anggota LNI dipilih DPR vs Pimpinan & keanggotaan pimpinan LNI tidak melalui DPR/DPRD.
• LNI sebagai lembaga-lembaga pemerintah nondepartemen. Karena itulah muncul istilah Kementerian dan Lembaga (disingkat K/L).
• Perubahan tugas utama atau misi LNI yang berhasil melaksanakan misi awal. Sebagai misal, KPK didirikan untuk memicu efektivitas kegiatan deteksi dan kuratif POLRI dan Kejaksaan. Apabila sukses – dalam artian POLRI dan Kejaksaan telah berfungsi efektif dan ber GCG -, KPK tetap dapat eksis dengan misi pencegahan KKN dan pembangunan integritas, seperti ICAC Hongkong.
• Karena bidang tugas, LNI dapat bersengketa dengan LNI lain, pemerintah pusat atau daerah, dan lembaga asing. Sengketa seharusnya tidak dipicu oleh salah rancang LNI dan tumpangtindih misi & tupoksi antar LNI. Karena itu, FGD dan evaluasi hukum sebaiknya dilakukan pemrakarsa LNI pada proses pendirian LNI, dan mengundang LNI berkaitan. Sebagai misal, KPU dan Majelis Rakyat Papua bersengketa tentang wewenang pengaturan pemilihan gubernur. Contoh lain adalah sengketa KPI dan Kementerian Komunikasi dan Informatika tentang wewenang pemberian izin penyiaran, yang diajukan KPI kepada MK. MK menolak permohonan karena KPI digolongkan bagian dari LN yang tak dapat bersengketa (berhadapan dengan pemerintah) melalui mekinisme SKLN di MK. Contoh lain, BPKP berpendapat wajib melakukan audit kinerja terhadap KPK.

BERBAGAI NAMA ATAU SEBUTAN

• Lembaga
• Otorita
• Otoritas
• Komisi
• Dewan
• Komite
• Panitia
• Forum
• Badan
• Tim
• Konsil
• Pusat
• Dll

• Menurut hasil penelitian LAN, Komisi dibentuk oleh UUD, UU atau PP. Susunan organisasi Komisi terdiri atas Ketua, Wakil ketua, Sekretaris dan anggota. Penggantian anggota komisi ditetapkan DPR atas usul komisi.

Komisi adalah lembaga esktra struktural (LES) dengan fungsi pengawasan, watch dog, ranah legislatif, dengan kegiatan bersentuhan langsung dengan masyarakat NKRI., bertanggungjawab kepada pemerintah, yaitu DPR dan Presiden, atau Presiden. Tugas Komisi adalah pengawasan tertentu, menerima dan memroses pengaduan masyakarat, advokasi dan penegakan hukum  tertentu. Komisi berwewenang meminta bantuan, melakukan kerjasama, melakukan koordinasi dengan aparat/institusi pemerintahan terkait, berwewenang untuk bertanya (interpelasi), melakukan pemeriksaan atau investigasi, mengajukan pernyataan pendapat, melakukan penyuluhan, melakukan kerjasama dengan LSM, perguruan tinggi, pemerintah dan perorangan, melakukan tugas pemantuan sesuai bidang tugas LNI berbentuk komisi.Anggota pengurus Komisi dapat berasal dari pemerintah, swasta, profesional dan pakar. Ketua Komisi dipilih rapat pleno pengurus Komisi.

Sumber dana Komisi berasal dari negara (pemerintah pusat atau daerah) dan donasi.

• Menurut hasil penelitian LAN, LNI berbentuk Dewan dibentuk oleh Keputusan Presiden atau Peraturan Presiden. Susunan organisasi Dewan terdiri atas Ketua, Wakil ketua, Sekretaris dan anggota dewan. Dewan bertanggungjawab pada Presiden, penggantian anggota dewan ditetapkan Presiden atas usul dewan.

Dewan adalah lembaga esktra struktural (LES) dengan fungsi memberi saran, nasihat, pertimbangan, melakukan koordinasi kegiatan lintas sektor tertentu secara rutin, merupakan ranah eksekutif, pada lapis auxiliary-advisory dan auxiliary coordinative.

Tugas Dewan memberi saran, pertimbangan, nasihat kepada Presiden dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan bidang tertentu; melakukan pengkajian dan melakukan koordinasi lintas sektor.

Dewan berwewenang memerroleh informasi dari instansi pemerintah; berhak membangun kerjasama dengan berbagai pihak pemerintahan dan non-pemerintahan, berhak mengundang menteri dan pejabat lain dalam rapat pemecahan masalah yang menjadi tugas dewan; dewan dapat membentuk kelompok kerja atau tim penasihat. Dewan dapat dipimpin/diketuai Presdien, Wapres, menteri atau pimpinan lembaga negara struktural, atau sesorang lain yang ditunjuk Presiden untuk menjadi ketua LNI Dewan. Sumber dana Komisi berasal dari negara (pemerintah pusat atau daerah) dan donasi.

• Penggunaan berbagai nomenklatur tersebut diatas – disamping Komisi dan Dewan – berkonsekuensi pada kedudukan hukum LNI, keanggotaan pengurus LNI dan berbagai konsekuensi lain, harus berdasar hukum yang berlaku. Sebagai misal, istilah dewan digunakan tatkala anggota pengurus LNI merupakan perwakilan berbagai organisasi, merupakan hal yang banyak dilanggar pada pembuatan nama LNI.

• Istilah Komite digunakan tatkala anggota pengurus LNI adalah individu, tidak mewakili lembaga apapun, merupakan hal yang banyak dilanggar pada pembentukan dan pembuatan nama LNI.

• Lembaga pemerintah non departemen (tidak indipenden), dibentuk berdasar UU, PP, Perpres atau Keppres, merupakan perpanjangan tangan pemerintah, seperti LAN, LIPI,BPPN,Bulog, Kejaksaan Agung, Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional, BPS.

• Lembaga Ekstra Struktural bertanggungjawab kepada Presiden atau menteri, dengan sebutan dewan, badan, tim, panitia dll.

DAMPAK BAIK LNI

Dampak baik LNI adalah

• Perkembangan LNI menggambarkan suburnya iklim demokrasi dan keterbukaan, menolak bureaucratic authoritarian regime yang jalan ditempat.
• Mengurangi intensi serangan publik kepada pemerintah, mengalirkannya ke LNI tadah serangan.
• Mengurangi beban pemerintah, misalnya Ombudsman mengurangi beban PTUN, Dewan Pers membereskan sengkta pers.
• Pembangunan GCG atau New Public Governance berbasis LNI. Bila mungkin – kecuali LNI Permanen yang diwajibkan UUD – setelah sukses dalam misinya, LNI dilebur (kembali) ke kementerian atau lembaga negara non-kementerian, agar kembali menyatu dengan tupoksi / suborganisasi K/L yang “ dirampas” LNI. Sebagai misal, KSAP dibubarkan setelah berhasil membuat sebuah set lengkap Standar Akrual Akuntansi Pemerintahan. Setelah KSAP bubar, tugas revisi dan penyempurnaan SAP diserahkan kepada Departmemen Keuangan. Tak ada isu indipendensi KSAP sebagai LNI pada era revisi dan pemeliharaan SAP Akrual.
• LNI sebagai bentuk transisi, LNI sebagai kendaraan untuk melewati masa transisi pemerintahan atau transisi suatu perubahan mendasar.
• Perubahan organisasi KL tergesa gesa, tambahan tugas dan suborganisasi K/L tergesa, akan berdampak buruk bagi K/L tersebut. Restrukturisasi tergesa menghasilkan cetak biru yang buruk, mengguncangkan internal organisasi K/L, menyebabkan kinerja organisasi K/L menurun akibat tambahan tugas baru. Sebagai jalan keluar, LNI didirikan di luar K/L, sebagai embrio suborganisasi K/L tertentu apabila telah LNI dewasa dan dipastikan berkinerja.
• Pembangunan indipendensi suatu kekuasaan mandiri, misalnya KPU. KPU adalah model pemerdekaan LNI yang paling fenomenal pasca orde baru.
• Kemudahan mendirikan LNI, kemudahan meroya (menutup, melikuidasi, membubarkan) LNI.
• Mengurai penumpukan kekuasaan lembaga lembaga resmi negara yang berlebih beban kerja dan tanggungjawab, dengan berbagi dalam bentuk LNI.
• Memurnikan, misalnya KY bertugas memurnikan MA dari praktik praktik buruk.
• Sarana pembentukan kekuasaan lebih demokratis, sarana mencabut wewenang kelembagaan resmi yang berlebihan.
• Indipendensi LNI menyebabkan efektivitas optimal, LNI terbebas dari birokrasi, seringkali LNI melapor & bertanggungjawab langsung kepada Presiden.
• Terdapat proses pemilihan calon ketua dan anggota LNI oleh DPR, yang memenuhi syarat GCG dan nir KKN.
• LNI sebagai bentuk sinergi kelembagaan pemerintahan, menjadi satu, bagi kepentingan NKRI. Misalnya, KSSK adalah LNI sinergi pemerintah Pusat cq Departemen Keuangan, BI, OJK dan LPS.
• Sinergi antar LNI yang berpotensi mempercepat karya pembangunan bangsa, misalnya berbagai LNI tentang pemberdayaan perempuan, perlindungan terhadap anak anak dan kekerasan domestik.
• Realisasi janji politik capres saat pemilu, ketika menjadi Presiden, bila tak ada KL yang dapat melaksanakan janji kampanye tersebut. LNI adalah simbolisasi pemenuhan janji. Pendirian LNI dapat berbentuk “ seolah olah” janji politik tersebut direalisasi, mungkin benar benar terealisasi (hanya) apabila LNI tersebut sukses memenuhi janji kepala negara tersebut.
• Kehadiran LNI ber Kantor Perwakilan atau Daerah dinikmati secara lebih merata.

DAMPAK BURUK LNI

Dampak buruk

• LNI dapat digunakan penguasa sebagai bagian kepura-puraan membangun akuntabilitas atau tujuan mulia lain, LNI adalah sebuah cara berbagi kekuasaan antar elit politik (Fajrul Falaakh, 2012).
• LNI dapat menjadi kendaraan politik suatu partai politik, melalui komisioner LNI
• LNI lembaga indipenden berkekuasaan, adalah quasi legislatif, quasi execuive p[ower, atau quasi yudicial. Makin banyak pusat pusat kekuasaan, makin rumit tatacara bertbangsa bernegara.
• Dengan mendirikan LNI untuk solusi suatu masalah negara, pemerintah mengambil nafas lega, seolah olah masalah telah dipecahkan karena masalah diserahkan kepada LNI tersebut. Padahal LNI tersebut belum memiliki wewenang dan SD memadai untuk pelaksanaan tugasnya. Pendiri LNI tak menyadari hal tersebut.
• Merupakan solusi mati langkah pemerintahan, putus harapan, menyebabkan lembaga negara indipenden muncul menjamur pada beberapa pemerintahan, menyebabkan citra dan harkat LNI menurun (inflasi).
• Sebagai lembaga baru, pemerintah tidak berpengalaman, dalam tahap coba coba, bongkar pasang, pelahan lahan terabaikan, terlupakan dan mati suri. Bangunan sistem dan prosedur LNI dirancang oleh para birokrat ditempatkan pada LNI, LNI menjadi birokratis, lambat dan tidak efektif.
• Menduakan lembaga resmi dan konvensional pemerintahan, membuat mandul lembaga konvensional tertentu.
• Sarana pembentukan kekuasaan, sarana mengambil alih wewenang kelembagaan resmi.
• Indipendensi LNI menyebabkan penyalahgunaan kekuasaan, LNI mengurangi kewibawaan lembaga resmi kepemerintahan, misalnya departemen pemerintah pusat tertentu.
• Terdapat berbagai hambatan politik dan KKN pada proses pemilihan ketua dan calon anggota LNI.
• Tambahan beban APBN, atau LNI mati suri karena tak didukung APBN secara memadai. Kehadiran LNI ber Kantor Perwakilan atau Daerah dinikmati secara lebih merata membutuhkan alokasi APBN lumayan besar.
• Tumpang tindih, tidak tersinkronisasi. Mis. Kamnas HAM, Komisi Perlindungan Anak Indonesia, Komnas Perempuan.
• Derajat LNI, ketidak sederajatan LNI yang seharusnya/ sebaiknya sederajat (antara lain karena yang satu dibentuk oleh UU, yang lain adalah produk hukum di bawah UU).
• Bentuk seleksi pimpinan atau eksekutif lembaga tidak tepat, standar kompetensi tidak jelas. Misal, LNI dimaksudkan indipenden, namun pimpinan/anggota LNI ditunjuk/ diangkat (secara formal atau informal) oleh Presiden atau bahkan Menteri.
• Sebagian LNI mempunyai SDM berupa PNS K/L yang ditempatkan atau ditugaskan pada LNI.
• Sejarah anggaran untuk LN nonstruktural (sumber Kompas 19 Juli 2011) adalah sbb

LIMA BELAS KERANGKA KONSEPTUAL PEMBENTUKAN LNI

1. Konsep Konstitusi, Rule of Law dan Separation of Power.

Sebagai contoh, LNI berbasis konstitusi adalah KY dan KPU, LNI dibentuk UU misalnya adalah Komnas HAM, KPK, KPI, ORI dan Dewan Pers, sedang contoh LNI berbentuk Peraturan Pemerintah  adalah PPATK, Komnas perempuan dan KPAI. LNI dibentuk melalui Perpu tentu saja bersifat ad hoc atau sementara, menuju penghapusan LNI tersebut atau pemastian melalui UU. Sebuah Perpu LNI sebaiknya tidak dijahit mati menjadi sebuah PP.

Pada umumnya LNI dibentuk untuk menjalankan secara mandiri suatu amar konstitusi atau undang undang, namun LNI kebanyakan berada pada wilayah eksekutif (Michael R.Asimov, 2002). Karena itu, Kepala Negara harus amat visioner (memandang 50 tahun kedepan), bijak dan berhati hati dalam pertimbangan mendirikan LNI yang baru.

Terdapat berbagai istilah tentang indipendensi LNI dan derajat indipendensi, misalnya  terdapat istilah autonomous regulatory agencies, semi-indipendent regulators, indipendent regulatory agencies, dan istilah impartial regulatory agencies.

Tingkat kemandirian dan indipendensi LNI berbeda beda. Kemandirian LNI berarti LNI dapat bekerja nirgangguan karena bertanggungjawab kepada DPR, atau kepada Presiden, atau kepada Kementerian / Lembaga Negara tertentu. Sebagai misal, Federal Communication Commission (FCC) di AS di rancang terlepas dari pemerintah, walau ketua FCC dipilih Presiden AS, agar FCC tidak masuk pusaran politik.

Bila LNI bertanggungjawab kepada DPR, LNI indipenden terhadap (atau nirgangguan) Presiden dan Kabinetnya. Presiden yang cerdas – alih alih mengambil garis pemisah dan posisi berseberangan – menggunakan strategi merangkul LNI semacam itu dengan segala cara yang sah dan elegan, misalnya BI dan OJK sering diundang rapat kabinet terbuka, agar selalu sederap selangkah setujuan.

Berbagai sarana kenegaraan secara sengaja memaksa kerjasama antar lembaga indipenden, misalnya pembentukan KSSK oleh undang undang untuk wadah koordinasi kerjasama OJK, BI, Kementerian Keuangan dan LPS.

Pendirian LNI indipenden harus konstitusional (rule of law dan separation of power),  berdasar dokumen konsensus yang mengatur misi & tujuan LNI, rule of law tentang ruang lingkup & batas hak, organisasi wewenang, tanggungjawab, dan tatacara kerja utama LNI (the form of institutions and procedures)), sesuai hukum di atasnya, sebagai cabang kekuasaan negara yang dibatasi hukum, agar tidak sewenang wenang atau korup, agar dapat dikendalikan dan diprediksi oleh rakyat(John Alder,1989). Karena itu indipendensi LNI yang tercantum pada UUD dan/atau diamanahkan oleh DPR, membatasi presiden melakukan intervensi atau mengganti pimpinan/anggota LNI sesuka hati.

LNI adalah “ a set of activities organized by and operated on behalf of the people, but subject to a seriesof restraints which attempt to ensure that the power which is needed for such governance is not abused by those who areaclled upon to do the governing “ (Carl J. Fiedrich, 1967).

Atas nama konstitusi, dokumen pendirian LNI tersebut wajib mencantumkan bentuk pertanggungjawaban LNI, kepada siapa LNI bertanggungjawab, dan sanksi hukum bagi pengurus LNI. Sebagai misal, KSAP diangkat oleh dan bertanggungjawab kepada Presiden NKRI. Sebagai misal, Komisi Yudicial secara struktural setara MA dan MK sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman, namun berdasar fungsinya KY adalah penunjang (auxiliary) pelaksana kekuasaan kehakiman. KY bukan lembaga penegak hukum, KY adalah lembaga penegak etika.

Berbagai LNI lahir sebagai produk sejarah dan kebudayaan, bukan produk hukum (Funk dan Simon). Sebagai catatan, LNI yang tidak berguna bagi NKRI sebaiknya dibubarkan tanpa peduli kepada sejarah kelahirannya.

2. Pergantian Pejabat LNI

Sama halnya dengan pemilihan calon menteri, pergantian pejabat LNI oleh Presiden berisiko pemilihan calon dari partai politik yang mendukung presiden tersebut. Rapat DPR mewaspadai risiko tersebut pada waktu membahas RUU LNI tersebut.

Pergantian pejabat LNI tidak mengikuti periodisasi politik kepresidenan, dilakukan secara bertahap (staggered), berjumlah ganjil untuk memudahkan pengambilan keputusan korum, perwakilan partisan dijaga tetap ada namun dalam proporsi tidak boleh dominan  untuk menghindari (1) kooptasi dengan pemerintahan (perpanjangan tangan pemerintah secara terselubung), (2)kehilangan indipendensi dan (3) menyingkirkan anggota LNI indipenden non pemerintahan. Di Indonesia terdapat hukum tidak tertulis penggantian berkala yang menggelikan, termasuk penggantian anggota LNI yang  paling mampu memberi sumbangan pikiran. Tak heran kinerja LNI NKRI rata rata tidak dapat cemerlang dan tidak konsisten. Sebagian LNI pudar sinarnya dalam blantika politik Indonesia karena kehilangan tokoh indipenden yang dipaksa lengser. Sebagai catatan pembanding, komisioner Federal Reserve Board (The Fed) AS diangkat untuk masa jabatan 14 tahun.

Pada berbagai LNI, terdapat sistem penggantian anggota pengurus LNI yang berhenti ditengah masa jabatan, diteruskan oleh penggantinya sampai akhir masa jabatan tersebut.

Kualitas LNI ditentukan pula oleh kantor cabang atau perwakilan. Pilihan pimpinan LNI Kantor Wilayah membutuhkan sistem kendali internal mutasi jabatan LNI anti KKN, dan harus berbasis GCG.

3. Konsep Due Process LNI

Rencana strategis, sasaran strategis dan perencanaan anggaran LNI sebaiknya sejalan dengan UU Keuangan Negara dan Perbendaharaan Negara.

Konstitusi bermakna a documents which contains the rules for operation of an organization (Brian Thompson, 1997). LNI sama sekali tidak boleh melanggar konstitusi. Hal terpenting dari pelaksanaan konstitusi – bagi Daniel S.Lev – adalah kegiatan LNI harus sesuai due process.

Karena itu legalitas dan kepatutan due process setiap tupoksi LNI sebaiknya dibentuk pada awal pendirian LNI. Sebagai misal, pada awal tugas kami di KSAP, Prof.Dr.Ilya Avianti segera mengusulkan penetapan due process KSAP, terutama kidah “rule making rule”. Pada awal tugas saya di KPAP,  saya menanyakan apakah due process penyelesaian sengketa di luar pengadilan oleh KPAP telah diaudit (direstui) oleh BPK agar KPAP tidak diajukan ke MK oleh pihak yang merasa dirugikan, walaupun salah satu anggota KPAP adalah dari perwakilan BPK.

Due process juga mengatur proses pengambilan keputusan LNI, hak suara anggota LNI dalam rapat pleno LNI, hak ketua atau pimpinan LNI dalam pengambilan keputusan. Bila konstitusi LNI mengatur bahwa Ketua LNI atau Pimpinan LNI memiliki satu suara, setara anggota LNI lain, maka LNI tersebut disebut  berbentuk tanggungjawab kolegial. Bila oleh konstitusi dinyatakan bahwa Ketua LNI berhak mengambil keputusan sendirian tanpa rapat pleno dan pengambilan suara, Ketua LNI adalah penanggungjawab resmi seluruh keputusan, kebijakan dan aksi LNI, dihadapan hukum.

Pada waktu didirikan, LNI segera membentuk pedoman syarat jabatan dalam LNI. Salah satu due process dan proper & fit terpenting adalah sistem pemilihan Kepala Kantor Wilayah LNI.

Bila konstitusi menjamin indipendensi LNI, maka due process mengatur lanjut untuk melindungi indipendensi anggota LNI untuk berekspresi dan menyatakan pendapat dalam rapat pleno, notulensi rapat,  catatan pengambilan suara dan bentuk keputusan rapat pleno LNI. Perlindungan oleh pimpinan rapat pleno juga berbentuk pembinaan perilaku sesama anggota LNI, agar jangan sampai berperilaku melecehkan, menghina, memotong, geram, murka, mendominasi atau mengancam sesama anggota LNI yang lain.

4. Konsep Misi Kenegaraan LNI

Berbagai LNI mempunyai tugas menyangkut rahasia negara, sehingga pengisian jabatan tidak dapat dilakukan secara terbuka, pejabat harus melakukan sumpah jabatan.  Sangat mungkin pejabat diangkat berperilaku menghindar pers.

Karena itu LNI merupakan bagian integral dari pola pembagian kekuasaan negara(division and separation of power). Legal power ditambah professionalism, adil bijaksana, GCG, inclusive,  indipendency & integrity menyebabkan suatu  LNI berterima batin pada berbagai pusat kekuasaan dan di hati pemangku kepentingan. Sebagai misal, berbagai lembaga  negara seperti Departemen Keuangan, lembaga tinggi negara seperti BPK dan DPR memercayai dan mengindahkan KSAP sebagai super power akuntansi pemerintahan karena berbagai sifat positif organisasi KSAP tersebut. Pada waktu KSAP mendapat stigma tidak indipenden lagi karena dikooptasi suatu kekuatan pemerintahan tertentu, ber KKN dan menundukkan diri pada kehendak atau kepentingan tertentu,  KSAP pudar sinarnya atau runtuh. Tak heran kalau berbagai LNI sengaja menjaga jumlah / komposisi anggota indipenden dan ketua  berkualitas tinggi, untuk menjaga indipendence in apperance dan citra.

5. Konsep Metode dan Proses Pengisian Jabatan LNI Dipastikan Secara Hukum.

Berbagai jabatan LNI diseleksi oleh DPR, sebagian ditunjuk Pemerintah NKRI, sebagian melalui kontestasi publik. Apabila mungkin, agar transparan, akuntabel dan demokratis, pengisian jabatan pada LNI indipenden dilakukan secara terbuka, membuka kesempatan seluas luasnya bagi masyarakat untuk ikut seleksi sebagai calon. Sebagai misal bukan LNI, untuk pengisian jabatan DSAK oleh IAI, masyarakat akuntansi dpersilahkan mengajukan lamaran dan mengikuti seleksi. Berbagai posisi di LNI juga di buka bagi publik yang ingin berkiprah di sana, misalnya KPK.

Beberapa cabang kekuasaan sengaja dibuat terpisah dan mandiri, agar terbangun kondisi check & balance. Beberapa  jabatan tertentu tak boleh dijabat (dirangkap) oleh seseorang pada waktu bersamaan. Sebagai kekuasaan pemerintahan yang dipisahkan, ketua dan/atau anggota pengurus LNI harus dijauhkan dari risiko konflik kepentingan, sehingga dokumen pendirian organisasi LNI mencantumkan larangan rangkap jabatan tertentu, waktu jeda (kosong) minimum antar jabatan tersebut dan konflik kepentingan akibat hubungan kekerabatan. Daftar jabatan yang dilarang untuk dirangkap sebaiknya disajikan pada dokumen kebijakan organisasi LNI.

Pengisian SDM purnawaktu merupakan kemestian pada berbagai LNI karena sifat kerahasiaan pekerjaan, sumpah jabatan, pelatihan intensif dan pengalaman kerja, sehingga SDM pinjaman tidak dapat dilakukan. Sebagai contoh, KPK dan OJK berjuang merekrut karyawan purnawaktu bukan pinjaman antara lembaga pemerintahan umumnya, karyawan penyidik khususnya. Sebaliknya, KSAP membutuhkan sebanyak mungkin perwakilan kelembagaan – tidak bersyarat purnawaktu di kSAP –  dalam membangun standar akuntansi pemerintahan, tidak jadi masalah bila mereka adalah tetap karyawan K/L dan Pemda yang ditugaskan di KSAP.

6. Konsep Tugas pokok LNI, Wilayah Tugas, atau Jenis Tugas LNI Dibatasi.

1. Tugas pokok LNI termaktub dalam dokumen hukum pendirian LNI, terkait pada tujuan pendirian LNI. Ukuran sukses dan due process belum tentu ada pada produk hukum pendirian LNI tersebut, berarti harus dibentuk oleh LNI sendiri atau petugas ditunjuk negara.
2. Tugas LNI jangan sampai tumpang tindih dengan tugas pokok lembaga negara lain.
3. Tugas LNI jangan mengambil tugas pokok kementerian NKRI.
4. Pemberian tugas tidak mungkin menyebabkan perilaku sewenang-wenang, penyalahgunaan tugas, dibatasi dengan berbagai rambu-rambu perilaku atau persyaratan pelaksanaan tugas pokok, pertanggungjawaban kinerja, Whistle Blowing System dan pemeriksaan kelembagaan oleh BPK terhadap due process.

7. Konsep Kekuasaan LNI Dibatasi.

1. Rumpun LNI pembuat regulasi dibagi dua kelompok besar, yaitu LNI peregulasi industri atau pasar, dan LNI pergulasi kepentingan publik dan perlindungan konsumen. KSAP adalah peregulasi kepentingan publik cq DPR dan perlindungan konsumen LK Pemerintahan.
2. Wewenang minimum wajib diberikn kepada LNI, agar tugas LNI terlaksana. Karena itu, wewenang LNI perlu di rumuskan secara tegas pada dokumen pendirian LNI tersebut.
3. Sebagai “lex superior in democratic society “(Pavel Nicolic), jenis kekuasaan harus diidentifikasi, apakah tergolong kekuasaan legislatif, yudikatif atau eksekutif. Sebagai misal, OJK memiliki ketiga jenis kekuasaan tersebut (dalam hirarki hukum tertentu dalam hukum positif NKRI) bagi IJK. Ciri kekuasaan tersebut digambarkan dengan istilah khusus, seperti “otoritas”, “badan otonom”, “majelis” atau istilah penguat lain. Sebagai hukum tidak tertulis, walau KSAP mempunyai produk hukum setara PP, para pembuat UU (di atas PP) sedikit banyak mengindahkan aspirasi KSAP tentang keuangan negara. Sebagian produk hukum LNI berpotensi bertaraf lex specialist.
4. Kekuasaan LNI jangan sampai tumpang tindih dengan kekuasaan lembaga negara indipenden yang
5. Kekuasaan LNI jangan mengambil kewenangan kementerian NKRI.
6. Pemberian kekuasaan tidak mungkin menyebabkan perilaku sewenang-wenang, penyalahgunaan kekuasaan, dibatasi dengan berbagai rambu-rambu atau persyaratan penggunaan kekuasaan, pertanggungjawaban penggunaan kekuasaan, Whistle Blowing System dan pemeriksaan kelembagaan oleh BPK. Sebagai misal, tugas LNI tertentu melakukan pungutan atau semacamnya, hasil pungutan harus segera diserahkan kepada KUN/BUN.
7. Terdapat pola penggantian anggota pengurus LNI sekaligus (misalnya KPU) dan penggantian anggota pengurus LNI sebagian sebagian (staggered) untuk menjamin kelangsungan tugas lintas masa jabatan dan suksesi.

8. Konsep Hubungan, LNI dengan Masyarakat dan LNI dengan Pemerintah dan Sesama LNI.

1. Terdapat potensi sengketa LNI dengan LNI yang lain.
2. Terdapat potensi sengketa LNI dengan pemerintah.
3. Terdapat potensi sengketa LNI dengan masyarakat NKRI dan LN.
4. Dalam hukum tata negara, terdapat berbagai teori kedaulatan, yaitu Teori Kedaulatan Tuhan, Teori Kedaulatan Raja, Teori Kedaulatan Hukum,Teori Kedaulatan Rakyat dan Teori Kedaulatan Negara. NKRI memilih jenis kedaulatan rakyat. Kemudian istilah “rakyat”, “sosial” dan “masyarakat” digunakan secara ganti berganti, secara kontekstual dalam kaidah makna serupa tak tepat sama.
5. LNI kepada masyarakat, LNI mempersembahkan karya pengabdian sesuai tupoksi LNI pada umumnya menggunakan konsep GCG dan demokratis sepanjang dimungkinkan. Sebagai misal, KSAP menggunakan hampiran FGD dan dengar pendapat publik dalam due process KSAP.
6. LNI kepada sesama lembaga negara, LNI berperilaku tersesuai dengan tingkat, hubungan kelembagaan dan masalah. Sebagai misal LNI yang membuat LK dan diperiksa oleh BPK, wajib berperilaku sebagai auditee. LNI sebagai lembaga pembantu DPR, misalnya untuk mengawasi Bank Indonesia, membuat laporan berkala akan tugasnya kepada DPR.
7. Berdasar UU, terdapat pembagian tugas pemerintah pusat dan pemerintah daerah untuk LNI tertentu. Sebagai misal, Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) Pusat diawasi DPR, anggota KPI Pusat dipilih DPR. KPI Daerah diawasi DPRD Provinsi, anggota KPI Daerah dipilih oleh DPRD Provinsi atas usul masyarakat.

9. Konsep LNI sebagai Otoritas nan Inklusif dan Demokratis.

LNI ber GCG, dengar pendapat publik, Focus Group Discussion, menyediakan sarana Whistle Blowing System, help desk, sepanjang dimungkinkan oleh sifat tugas negara yang diemban LNI.

10. Konsep Perbendaharaan, dan Alokasi APBN/D bagi LNI.

LNI pengonsumsi APBN perlu mematuhi UU Perbendaharaan Negara dan UU Keuangan Negara. LNI membuat LK yang diperiksa BPK, LK disusun berdasar SAP NKRI kecuali ditentukan lain oleh UU pendirian LNI tersebut. Sebagai misal, OJK dan BI mempunyai kekuasaan menentukan sendiri Kebijakan Akuntansi untuk pelaporan LK yang diaudit BPK.

Pada aspek keuangan LNI dibagi tiga kelompok yaitu

• Sepenuhnya dibiayai APBN/D
• Sepenuhnya dibiayai APBN/D, secara bertahap diharapkan mandiri dan mengurangi ketergantungan pada APBN/D
• Sepenuhnya mandiri sejak awal pendirian

LNI indipenden ideal adalah LNI yang memiliki indipendensi keuangan. Sebagian APBN LNI termaktub dalam APBN K/L, dan sebagian LNI tidak memiliki kekuasaan menetapkan sendiri kebutuhannya. Berbagai kegiatan dan kinerja LNI berisiko terhalang atau terhambat oleh keterbatasan dana bagi LNI. Cara memasung kekuasaan LNI yang dianggap terlampau besar oleh birokrasi adalah dengan mengurangi rencana anggaran belanja LNI.

BPK memeriksa kinerja LNI cq efektivitas penggunaan anggaran LNI. Diatas itu, BPK menemukan kinerja LNI suboptimal karena kekurangan dana, dapat menyatakan besar tiang dari pasak, besar tugas, sasaran dan tanggungjawab LNI ketimbang anggaran LNI dan mengusulkan perbesaran anggaran LNI tertentu.

Pemerintah cq K/L “mengendalikan” LNI indipenden melalui organisasi kesekretariatan dan administrasi keuangan LNI yang dipegang oleh K/L, dan berperilaku mengatasi indipendensi LNI. Sebagai misal, pada suatu masa, kesekretariatan jenderal KPU diisi SDM Departemen Dalam Negeri, rapat pleno KPU berpotensi tidak optimal karena besar peran kepala-kepala biro KPU (halaman 138, Bab 4 – Implikasi Kehadiran Lembaga Indipenden, buku Lermbaga Negara Indipenden, Zainal Arifin Mochtar, 2016). Berbagai distorsi indipendensi LNI  itu, rupanya kini telah dibersihkan oleh pemerintah. Berbagai proses pencalonan pimpinan LNI indipenden, proses berisiko tidak indipenden, karena pilihan pemerintah, bukan hasil rapat Ketua dan anggota pengurus LNI sendiri, berisiko menyebabkan para pejuang indipenden (bukan oknum pemerintahan) dalam LNI mengundurkan diri.

Pada dokumen pendirian LNI, dicantumkan sumber pendanaan atau sumberdana LNI, tatacara anggaran LNI, penggunaan dana APBN/D dan pertanggungjawaban keuangan LNI yang diatur khusus diluar UU Perbendaharaan Negara.

Sebagian LNI mempunyai kewajiban menyetor surplus dana, surplus/sisa penggunaan APBN/D, menyetor kelebihan diatas saldo ekuitas yang ditentukan UU ke Kas Negara / Kas Daerah.

LNI yang mempunyai tugas melakukan pungutan atau semacamnya harus diatur melalui UU, sesuai UUD. Pertanggungjawaban keuangan atas pelaksanaan tugas memungut mewakili negara harus dicantumkan pada dokumen pendirian LNI. LNI tidak wajib menyetor hasil pungutan ke Kas Negara/Daerah, LNI yang mendapat kekuasaan menggunakan langsung hasil pungutan untuk kegiatan operasional atau belanja modal LNI harus ditetapkan oleh UU. Terdapat kemungkinan LNI swasembada.

11. Posisi Legal dan Persetujuan Produk Hukum LNI.

Dokumen pendirian LNI adalah sebuah produk hukum berlegitimasi, didalamnya  (harus dipastikan) terdapat aturan due process penerbitan produk hukum LNI itu sendiri. Sebagai misal, RPSAP sebagai bakalan produk hukum KSAP meminta pertimbangan BPK diatur oleh UU. POJK dan PBI tidak membutuhkan persetujuan atau pertimbangan pihak manapun, karena itu perlu disusun dalam konteks GCG, Due process atau  Rule Making Rule(RMR), dengar pendapat publik dan/atau pemangku kepentingan atau FGD.

Terdapat pula wewenang pembuatan peraturan bersama lintas LNI, misalnya pada KY dan MA, jangan sampai kemudian digugurkan oleh salah satu pihak (Zainal, halaman 139).

Terdapat fungsi semacam “koordinator “ lintas K/L negara, UU KPK menugasi KPK sebagai “koordinator” pemberantasan korupsi, bahkan mengambil alih penyidikan/penuntutan yang dilakukan pihak kepolisian atau kejaksaan (lihat Pasal 8 ayar (2) UU KPK). KSAP menjadi semacam koordinator pengaturan akuntansi pemerintahan karena dilahirkan berdasar UU Keuangan Negara, koordinasi lintas K/L dan Pemda dilakukan KSAP melalui penerbitan PSAP berderajat Peraturan Pemerintah dan berbagai Buletin teknis SAP yang secara legal mengatasi berbagai permen terkait akuntansi dan pelaporan LK pemerintahan. Eksistensi KSAP sebagai LNI dan fungsi koordinasi KSAP tersebut didukung secara baik oleh BPK dalam berbagai bentuk, misalnya menyarankan auditee LK meminta “fatwa” KSAP.

12. Konsep Tata Letak Produk Regulasi oleh LNI

Produk hukum suatu LNI  dan hirarki hukum harus tercantum pada dokumen pendirian LNI. Sebagai misal, produk KSAP yang berperingkat PSAP adalah PP. Tidak seberapa jelas peringkat atau hirarki hukum produk KSAP berbentuk Interpretasi, Buletin Teknis dan jawaban surat masuk dalam hukum tatanegara. Contoh lain adalah peringkat hukum PBI dan POJK dalam tataran hukum tatanegara mulai dari UUD, UU, Perpu, Perpres, Inpres, PP, Permen dstnya.

13. Konsep Kepemimpinan Utama LNI dan Anggota Pengurus LNI

Jumlah suara anggota LNI atau pengurus LNI ditentukan ganjil, untuk penganbilan keputusan berbasis korum dan paripurna. Korum seringkali separuh ditambah satu, berisiko hadirin bersuara berjumlah genap, dan berisiko pengambilan suara keputusan sama kuat (seimbang).

Apabila tugas pokok LNI mempunyai dimensi masalah nan luas tak berdimensi krisis, maka pada umumnya pengambilan keputusan korum dianggap paling aman, merupakan model kepemimpinan LNI bersifat kolegial. Bentuk kepemimpinan kolegial memberi imbangan antara pusat pusat kekuasaan yang perpartisipasi dalam keanggotaan LNI, sistem kolegial tidak mengizinkan sistem kepemimpinan terpusat kepada pimpinan utama, direktur utama atau ketua pengurus LNI. Keputusan kolegial penuh dengan tawar menawar antar kekuatan politik, keputusan aman, seimbang, mengayomi semua pihak, namun bukan keputusan optimal. Pada sistem ini, pimpinan rapat menerapkan azas GCG dan demokrasi, mengizinkan setiap anggota untuk menyatakan aspirasi secara bebas. Setiap anggota wajib menghormati aspirasi anggota lain yang berseberangan, dilarang menyatakan emosi pada setiap pendapat, apalagi sikap bermusuhan. Tiap pernyataan harus berbasis argumen. Sebagai contoh, OJK, KSAP dan berbagai LNI lain menggunakan azas kolegial, yaitu tanggungjawab bersama pengurus organisasi. Ketua KSAP memiliki satu suara pada rapat Komite Kerja.

Pada wilayah tugas berdimensi krisis dan penanganan krisis, sistem kepemimpinan bukan kolegial dapat dipertimbangkan. Kunci LNI berkepemimpinan tunggal adalah syarat kualitas pimpinan utama LNI dan pengawasan agar yang bersangkutan tidak sewenang wenang atau ber KKN. Sebagai contoh, BI. Syarat kualitas kepemimpinan tunggal adalah amat profesional, pakar manajemen krisis dan manajemen risiko, sigap, cerdas, tegas, jernih, berwawasan kebangsaan dan berintegritas tinggi.

14. STRUKTUR ORGANISASI FUNGSIONAL

Dari berbagai opsi struktur organisasi yang tersedia, pada umumnya struktur organisasi LNI berbentuk struktur fungsional. Fungsi fungsi utama mewakili tugas pokok dan fungsi (tupoksi) LNI, ditambah fungsi pendukung seperti manajemen keuangan dan akuntansi LNI, manajemen SDM dan manajemen umum.

Berbagai LNI mempunyai kantor wilayah menggunakan struktur matriks, dengan desentralisasi wewenang ke kantor wilayah secukupnya, untuk kelancaran tugas kantor daerah.

Untuk berbagai proyek atau tugas temporer, suborganisasi adhoc dibentuk, lalu dibubarkan apabila tugas khusus tidak berulang tersebut telah selesai.

15. AZAS MANFAAT

Karena merupakan organisasi apendiks dari struktur konvensional pemerintahan, maka secara berkala (1)raihan kinerja LNI, (2) dampak positif eksistensi LNI dan dampak kinerja LNI kepada bangsa dan negara, versus (3)biaya organisasi dan biaya operasional, dinilai secara ketat. Apabila ternyata berdampak negatif bagi pemerintahan dan bangsa, tanpa raihan nyata dan menghabiskan anggaran semata, LNI tersebut sebaiknya segera dibubarkan.

BADAN LAYANAN UMUM

Bila melihat 15 konsep Lembaga Negara Indipenden(LNI) tersebut di atas, tertengarai bahwa  Lembaga Negara Indipenden atau Unit Badan Lain (UBL) mempunyai persamaan tertentu dengan BLU, dan mempunyai banyak perbedaan signifikan dengan Badan Layanan Umum (BLU). Lembaga Negara Tidak Indipenden mempunyai lebih banyak persamaan dengan BLU, dibanding LNI.

Menurut Standar Akuntansi Pemerintahan,  BLU tidak bertugas melayani entitas pemerintahan yang lain.  Badan Layanan Umum yang selanjutnya disingkat BLU  adalah instansi di lingkungan pemerintah pusat/pemerintah  daerah dan yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada  masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang  dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam  melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan efektivitas manajemen.

BLU sebagai entitas akuntansi dan entitas pelaporan:

1. Selaku penerima anggaran belanja pemerintah (APBN/APBD) yang menyelenggarakan akuntansi, BLU adalah entitas akuntansi, yang laporan keuangannya dikonsolidasikan  pada entitas akuntansi/entitas pelaporan yang secara  organisatoris membawahi BLU tersebut.
2. BLU adalah entitas pelaporan karena merupakan satuan kerja pelayanan yang walaupun bukan berbentuk badan hukum yang mengelola kekayaan negara/daerah yang dipisahkan, mempunyai karakteristik sebagai berikut:
   • Pendanaan entitas tersebut merupakan bagian dari APBN/APBD;
   • Entitas tersebut dibentuk dengan peraturan perundang-undangan;
   • Pimpinan entitas tersebut adalah pejabat yang diangkat atau ditunjuk;
   • Entitas tersebut membuat pertanggungjawaban baik langsung kepada entitas akuntansi/entitas pelaporan yang  membawahi BLU dan secara tidak langsung kepada wakil  rakyat sebagai pihak yang menyetujui anggaran;
   • Mempunyai wewenang dalam pengelolaan keuangan, antara lain penggunaan pendapatan, pengelolaan kas,  investasi, dan pinjaman sesuai dengan ketentuan;
   • Memberikan jasa layanan kepada masyarakat/pihak ketiga;
   • Mengelola sumber daya yang terpisah dari entitas akuntansi/entitas pelaporan yang membawahinya;
   • Mempunyai pengaruh signifikan dalam pencapaian program pemerintah; dan
   • Laporan keuangan BLU diaudit dan diberi opini oleh BPK sebagai auditor  eksternal.

DAFTAR LEMBAGA NEGARA

Menurut Zainal (2016), Lembaga Negara non-struktural mencakupi :

Lembaga pemerintah non-departemen adalah sbb

Pada tanggal 20 September 2016 rapat terbatas kabinet Joko Widodo memutuskan membubarkan sembilan lembaga non struktural yaitu :

1. Badan Benih Nasional
2. Badan Pengendalian Bimbingan Massal
3. Dewan Pemantapan Ketahanan Ekonomi dan Keuangan
4. Komite Pengarah Pengembangan Kawasan Ekonomi Khusus di Batam, Bintan dan Karimun
5. Tim Nasional Pembakuan Nama Rupa Bumi
6. Dewan Kelautan Indonesia
7. Dewan Nasional Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas
8. Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional, dan
9. Komisi Nasional Pengendalian Zoonosis

Selanjutnya dipaparkan oleh Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi – Asman Abnur, didampingi Sekretaris Kabinet – Pramono Anung, bahwa pemerintah mencatat pada 2015 masih terdapat 115 lembaga non struktural (LNS) sebanyak 85 LNS dibentuk berdasar Undang – Undang, 6 LNS dibentuk berdasar PP, dan 24 LNS dibentuk berdasar Kepres atau Perpres.

LIMA BELAS KESIMPULAN ASPEK AKUNTANSI LNI

1. Cetak biru Standar Akuntansi LNI, UBL atau Lembaga Nonstruktural K/L sebaiknya menggunakan SPAP dan Buletin Teknis BLU dengan modifikasi seperlunya berdasar perbedaan hakiki entitas LNI dengan entitas BLU sebagai satker K/L berkekuasaan khusus.
2. SAP dan seluruh SPAP terbitan KSAP, kecuali SPAP BLU, berlaku bagi akuntansi  LNI apabila tidak diatur secara khusus dalam Standar dan/atau Bultek LNI.
3. Pada awal pendirian LNI, pengurus LNI wajib membangun Pedoman Akuntansi LNI yang bermuara pada LK LNI tersebut.
4. LNI yang berkantor wilayah, kantor perwakilan dan/atau kantor cabang wajib membuat Pedoman Akuntansi Kantor Wilayah LNI, LK Kantor Wilayah sebagai entitas akuntansi digabungkan dengan LK LNI Pusat sebagai entitas pelaporan LK.
5. Dokumen pendirian LNI semoga mengandung aspek akuntansi dan pelaporan LK dari lembaga negara.
6. Apabila tidak diatur spesifik, maka akuntansi lembaga negara mengikuti SAP dan Buletin Teknis SAP terkait dengan entitas Lembaga Negara.
7. LK LNI disajikan sebagai pertanggungjawaban kepada pejabat negara atau organisasi yang membawahi LNI, karena itu LNI dilengkapi organisasi SPI LNI (auditor internal) dan diperiksa BPKP
8. Pada umumnya, karena sifat indipenden LNI, LNI adalah entitas pelaporan LK.
9. LK LNI adalah LK Tahunan, beberapa LNI diwajibkan membuat LK Semesteran.
10. LRA LNI merupakan bagian pertanggungjawaban anggaran pemerintah pusat atau daerah.
11. LK LNI wajib memeroleh opini BPK berkualitas Wajar Tanpa Perkecualian.
12. Kepala LNI berisiko dimagsulkan apabila LK auditan tak berhasil memeroleh opini WTP BPK.
13. Apabila ditemukan gejala KKN, pemeriksaan keuangan dan pemeriksaan LK oleh BPK dapat dilanjutkan menjadi investigasi KPK.
14. Kegiatan akuntansi LNI berkantor di LN menggunakan mata uang asing setempat yang didenominasi menjadi LK berbasis Rupiah.
15. Disamping akuntansi keuangan, berbagai LNI membutuhkan sarana akuntansi manajemen untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi LNI.

Sumber gagasan makalah ini : Zainal Muchtar, Lembaga Negara Indipenden, Dinamika Perkembangan dan Urgensi Penataannya Kembali Pasca-Amandemen Konstitusi, Mei 2016, PT Rajagrafindo Persada.